2月27日，中国人大网公开了《中华人民共和国注册会计师法（修正草案）》（下称“注册会计师法修正草案”），对外公开征求意见，这是现行注册会计师法自1993年施行以来的一次重要的系统性修订。
近年来，资本市场高质量发展持续推进，审计质量与财务信息披露真实性愈发受到关注，个别审计造假案件暴露出行业在执业规范、监管协同、责任追究等方面仍存在短板。在此背景下，注册会计师法修正草案围绕加强党的领导、完善监管措施、加大责任追究力度等方面作出制度安排，旨在以法治方式夯实注册会计师行业健康发展的基础。
围绕注册会计师法修正草案的制度设计与完善方向，北京国家会计学院原院长秦荣生教授日前接受了《证券日报》记者专访。秦荣生表示，注册会计师法修正草案回应了行业突出问题，改革方向总体明确，但在制度衔接、条款细化、责任体系构建以及行业扶持等方面仍有进一步完善空间，有必要在立法层面增强可操作性与系统性，以构建更加科学、完备、可执行的行业治理体系。
强化源头治理与制度衔接
夯实行业规范运行基础
秦荣生指出，注册会计师法修正草案的一大亮点在于强化行业准入和执业监管，特别是提出对会计师事务所从事上市公司审计服务实施准入管理，体现出加强源头管控的立法导向。这一制度设计有助于提升证券服务业务质量，防范系统性风险。
但他同时提醒，准入管理的具体方式需要进一步明确。目前，我国已根据《中华人民共和国证券法》修订情况，将会计师事务所从事证券服务业务由审批制改为备案制。若注册会计师法修正草案未对“准入管理”的具体模式作出清晰界定，可能在实践中与现行备案制度产生衔接问题，甚至导致监管执行口径不一致。
在秦荣生看来，立法应当在延续备案制基础上，探索“备案+强化监管”的模式，细化备案条件、备案程序及退出机制，并与现行《会计师事务所从事证券服务业务备案管理办法》保持一致，从而形成“准入—执业—监管”闭环管理体系。他建议，对从事上市公司审计的事务所可设置更高标准，例如对执业人员资质、风险控制能力、执业年限等作出更明确要求，实现差异化监管。
在执业规范方面，注册会计师法修正草案新增了若干禁止性规定，如不得出具虚假报告、不得以不正当方式招揽业务等。秦荣生认为，这些规定具有积极意义，但部分条款表述较为原则化，实务中可操作性仍有提升空间。例如，“未保持应有的职业怀疑”“未履行必要的审计程序”等概念，如缺乏具体界定标准，不同规模事务所可能理解不一，监管机关在执法时也容易面临裁量难题。
他建议，应结合不同业务类型，明确核心审计程序的最低要求，并通过配套规则或案例指引，对“恶性低价竞争”等行为设定较为清晰的认定标准，区分正常市场竞争与扰乱秩序行为，从而增强制度的稳定性与权威性。
构建立体追责与协同监管体系
推动行业高质量发展
在监管体系方面，注册会计师法修正草案专章规定监督管理职责，明确省级以上财政部门的监管职责。对此，秦荣生表示，这是完善行业治理结构的重要一步，但从实际运行看，注册会计师行业监管涉及财政、金融监管、国资、税务、市场监管等多个部门，仅靠单一部门难以实现全面覆盖。
他指出，目前注册会计师法修正草案尚未对多部门协同监管机制作出系统安排，未明确各部门监管分工、信息共享与联合执法机制，可能导致监管重叠或监管真空。他建议，在法律层面明确部门职责边界，建立定期信息共享和联合检查机制，推动执业资质、处罚记录、审计档案等信息实现互联互通。
在审计档案管理方面，秦荣生认为，应细化保存期限、查阅权限和数字化管理要求。随着审计工作日益数字化，审计档案已成为事后核查与责任追究的重要依据，若相关制度规定过于原则化，不利于强化事中事后监管。
关于责任追究体系，注册会计师法修正草案显著提高行政处罚力度，例如将违规出具报告的罚款额度提高至违法所得的10倍，并明确终身禁业等措施。秦荣生认为，加大行政处罚有助于提升违法成本，但目前责任体系仍以行政和刑事责任为主，民事赔偿机制相对薄弱。
他指出，在实践中，投资者、债权人等利害关系人往往在维权过程中面临举证困难、赔偿标准不明等问题。若法律未对民事赔偿范围、举证责任分配等作出明确规定，难以形成真正有效的约束机制。
为此，秦荣生建议，在修法过程中增加民事赔偿制度设计，明确注册会计师及会计师事务所在违法执业情况下应承担连带赔偿责任，合理界定赔偿范围，并探索举证责任优化安排，形成“行政惩戒、民事赔偿、刑事追责”相衔接的立体责任体系。
此外，他还特别关注行业发展与规范之间的平衡问题。当前我国共有会计师事务所1.1万多家，执业注册会计师超过10万人，中小事务所占比高。若监管政策持续趋严，而缺乏针对中小会计师事务所的配套支持，可能加剧行业分化。
秦荣生建议，在严格规范执业行为的同时，适度增加行业扶持条款，如支持中小事务所开展数字化转型、加强人才培养、明确其在服务中小企业和基层经济中的功能定位，促进形成结构合理、层次分明的行业格局。
“《中华人民共和国注册会计师法》的修正，既是回应现实问题的制度安排，也是推动行业高质量发展的战略举措。”秦荣生表示，应在立法过程中统筹规范与发展、监管与服务、惩戒与激励之间的关系，通过制度细化与协同机制建设，使注册会计师行业真正成为资本市场健康运行的重要基石。
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